Un breve análisis de la sentencia número 276 de
fecha: 24 de Abril del 2014 donde la Sala Constitucional interpretó el Artículo
68 de la Constitución de la República.
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El
25 de marzo de 2014, el ciudadano GERARDO SÁNCHEZ CHACÓN, titular de la cédula
de identidad número V- 15.362.895, actuando en su condición de Alcalde del
Municipio Guacara del Estado Carabobo, asistido por el abogado HERMANN ESCARRÁ
MALAVÉ, presentó ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, un recurso de Interpretación de “Naturaleza
Constitucional y Legal sobre el artículo 68 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (…) y de los
artículos 41, 43, 44, 46 [y] 50 de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones
Públicas y Manifestaciones”
Esta
solicitud mixta o conjunta de interpretación simultanea tanto de un Artículo Constitucional, cuya
competencia corresponde sin duda a la Sala Constitucional según facultad otorgada
por la Ley Orgánica del TSJ en su Art 25, numeral 17, como de artículos de la
ley que lo desarrolla , que según la misma
norma citada, en su artículo 26 numeral 21, corresponde exclusivamente a la Sala Política Administrativa, constituye
una situación que en anteriores oportunidades ha ocurrido en el TSJ y hasta
ahora habían sido declaradas inadmisibles . También ha ocurrido que cuando el
Artículo Constitucional remite su desarrollo a una Ley no elaborada, la Sala
Constitucional las ha declarado
inadmisible para no invadir la reserva legal prevista. Un ejemplo de ello lo observamos en un recurso de interpretación interpuesto por
mi persona y decidido según sentencia 762 del 06 de Abril 2006 con
el siguiente criterio:
“En tal sentido, esta misma Sala Constitucional en sentencia Nº 1857 del 5 de octubre de 2001, le indicó a este mismo solicitante, Coronel
Ángel Alberto Bellorín, con base en la solicitud de interpretación que
formulase sobre el mismo artículo –331 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela- lo siguiente: “que el recurso de interpretación
constitucional presentado, no se apega a los lineamientos establecidos por la
jurisprudencia antes transcrita, es más, considera la Sala que el artículo del
cual se solicita la interpretación es claro y preciso, y no posee ninguna
contradicción o ambigüedad, toda vez que establece que será la ley
respectiva la que regulará la obtención de los ascensos militares, por lo
tanto, no es susceptible de interpretación alguna, resultando de esta manera
inadmisible el recurso de interpretación constitucional ejercido”. (Subrayado nuestro)
Puede
notarse en la transcripción anterior que la
ley respectiva, (Ley de Carrera militar) a que se refiere el Artículo
331, para fecha actual, año 2014, aún no ha sido desarrollada. Sin embargo en el
caso que nos compete analizar, el Artículo 68
Constitucional está desarrollado en Ley, y sobre el contenido de dicha
ley, solo se puede actuar en Sala Constitucional para solicitar su nulidad por
razones de inconstitucionalidad, nunca para interpretarla..
Llama
poderosamente la atención y podría ser
llevado como caso histórico las circunstancias que convergen en esta
decisión de la Sentencia 276. Puede observarse que las notas
jurisprudenciales utilizadas por la Sala como soporte motivacional de sus consideraciones,
provienen de la sentencia Nº 1309 del 19 de julio de 2001 (Caso: Hermann Escarrá), que decidió sobre una interpretación constitucional, de
los artículos 57 y 58, interpuesta por el
mismo abogado que “casualmente”
asiste esta acción. Por esa razón, el Dr.
Escarrá es mencionado de dos formas en la misma
sentencia, como actor asistente y como
referencia doctrinaria. También es una casualidad
que el Magistrado ponente de esta, Arcadio
de Jesús Delgado Rosales es hijo del
ponente de aquella, José M
Delgado Oquendo. En razón a dichas casualidades, considero oportuno advertir que aquel recurso interpuesto por el
Dr. Escarrá
en el 2001, fue declarado inadmisible por respeto a la Reserva legal,
con una impecable justificación doctrinaria del
Magistrado padre, obviada por el
Magistrado hijo en las nuevas consideraciones, más políticas que jurídicas, para decidir. Aquella
justificación fue expresada en los
siguientes términos:
“Reserva legal significa, por tanto, que las normas
inmediatamente subconstitucionales, relativas a la organización del Estado y a
la regulación efectiva de los derechos fundamentales, debe provenir del
parlamento, es decir, de un órgano que desarrolle el programa de la Constitución, dentro de las bases que conforman la voluntad del poder constituyente.
División del poder no es, en consecuencia,
un principio ideológico, propio de la democracia liberal, sino un
principio técnico del cual depende la vigencia de la seguridad jurídica como
valor fundante del derecho y como proyecto de regulación de la conducta social.
Por eso, y sólo por eso, la Asamblea Nacional, en el sistema de la
distribución de competencias, es el único poder a quien corresponde
reglamentar, de manera general y permanente, el ejercicio y protección de los
derechos fundamentales. (Sentencia Nº 1309 del 19 de julio de 2001,
Caso: Hermann Escarrá).(Subrayado nuestro)
Ahora
bien, sujeto a los antecedentes y al contexto planteado en los párrafos
precedentes, .trataré de entrar en
materia generando interrogantes para desarollar el análisis:
¿Qué establece la Constitución de la República en su Artículo 68?
“Artículo 68.- Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a
manifestar, pacíficamente y sin armas, sin otros requisitos que los que
establezca la ley. Se prohíbe el uso de las armas de fuego y
sustancias tóxicas en el control de manifestaciones pacíficas. La ley regulará
la actuación de los cuerpos policiales y de seguridad en el control del orden
público…”. (Subrayado nuestro)
Para
entender en mejor forma el espíritu, propósito y razón del Constituyente sobre
la interpretación y significado del Artículo 68 que orientó su
desarrollo legislativo, me permitiré apoyarme en la Exposición de Motivos de la
carta Magna, asi como en su Artículo 53 en el cual verificaremos que el derecho en cuestion posee además la condición adicional de derecho civil :
“La Constitución
consagra como un derecho político consustancial con la vida democrática, el de
la manifestación pacífica y sin armas. Dadas las trágicas y dramáticas
experiencias vividas por los venezolanos en el ejercicio de este derecho a
expresar su descontento con el ejercicio de las funciones de gobierno, se
incluyen prohibiciones que persiguen limitar la acción represiva de los cuerpos
policiales y de seguridad. En este sentido, se consagra la prohibición del
uso de armas de fuego y sustancias tóxicas para enfrentar manifestaciones
pacíficas.” (Subrayado nuestro)
Artículo 53. Toda persona tiene el derecho de reunirse, pública o privadamente, sin permiso previo, con fines lícitos y sin armas. Las reuniones en lugares públicos se regirán por la ley
Artículo 53. Toda persona tiene el derecho de reunirse, pública o privadamente, sin permiso previo, con fines lícitos y sin armas. Las reuniones en lugares públicos se regirán por la ley
Como elemento de consideración para el análisis de la ley
que debe regir este derecho y de la sentencia objeto de este ensayo, es necesario
resaltar para el lector acucioso este incuestionable
mandato Constitucional del Artículo 53:
"SIN PERMISO PREVIO"
¿Qué establece la ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.013 Extraordinario del 23 de Diciembre de 2010 en los Artículos 41, 43, 44, 46 y 50?
“Artículo 41. Todos los habitantes de la República tienen
el derecho de reunirse en lugares públicos o de manifestar, sin más
limitaciones que las que establezcan las leyes.”
“Artículo 43. Los organizadores de reuniones públicas o
manifestaciones, deberán participarlo con veinticuatro horas de anticipación
cuando menos, por escritos duplicado, en horas hábiles, a la primera
autoridad civil de la jurisdicción con indicación del lugar o itinerario
escogido, día, hora y objeto general que se persiga.
Las autoridades en el mismo acto del recibo de la
participación deberán estampar en el ejemplar que entregan a los
organizadores, la aceptación del sitio o itinerario y hora.” (Subrayado nuestro)
“Artículo 44. Cuando hubieren razones fundadas para temer
que la celebración simultánea de reuniones públicas o manifestaciones en la
misma localidad pueda provocar trastornos del orden público, la autoridad ante
quien deba hacerse la participación que establece el artículo anterior podrá
disponer, de acuerdo con los organizadores, que aquellos actos se celebren
en sitios suficientemente distantes o en horas distantes. En este caso
tendrán preferencia para la elección del sitio y la hora quienes hayan
hecho la participación con anterioridad.” (Subrayado nuestro)
“Artículo 46. Los gobernadores o gobernadoras de estado,
alcaldes o alcaldesas de municipios, o de distritos metropolitanos y jefe o
jefa de gobierno de distrito, fijaran periódicamente mediante resoluciones
publicadas en las respectivas Gacetas, los sitios donde no podrán realizarse
reuniones públicas o manifestaciones, oyendo previamente la opinión de los
partidos.
A solicitud de las asociaciones políticas, la autoridad
civil podrá autorizar reuniones públicas o manifestaciones en aquellos
sitios prohibidos, cuando no afecten el orden público, el libre tránsito u
otros derechos ciudadanos.
Parágrafo Único:
Durante los procesos electorales se aplicarán con preferencia las disposiciones
de la Ley Orgánica de Procesos Electorales.” (Subrayado nuestro)
“Artículo 50. De cualquier determinación tomada por la
primera autoridad civil de la jurisdicción que fuere considerada como
injustificada por los organizadores de reuniones públicas o manifestaciones,
podrá recurrirse por ante el Gobernador o Gobernadora del estado, Alcalde o
Alcaldesa de Municipio o Distrito Metropolitano, así como ante el Jefe o Jefa
de Gobierno de Distrito, el cual estará obligado a decidir durante las cuarenta
y ocho horas siguientes. De esta decisión se podrá apelar por ante el Tribunal
Supremo de Justicia, quien decidirá con preferencia.” (Subrayado nuestro)
¿Que fue lo que aportó al Derecho Patrio la Sala Constitucional?
La
sala Constitucional respondió con envidiable precisión, las seis interrogantes
que preocupaban al diligente Alcalde. Para fines de síntesis analizaré dos
párrafos esenciales del fallo:
1.- “El contenido de las disposiciones legales
transcritas supra denota el cumplimiento efectivo por parte del legislador del
postulado constitucional previsto en el artículo 68 de la Carta Magna,
regulando el ejercicio del derecho a la protesta pacífica de una manera
pormenorizada, precisando en tal
sentido: (i) el lapso del cual disponen los organizadores para solicitar
autorización para realizar la reunión pública o manifestación (veinticuatro
horas de anticipación a la actividad); (ii) la forma en que debe ser presentada
la solicitud (por escrito duplicado);
(iii) el contenido del escrito (indicación del lugar o itinerario escogido,
día, hora y objeto general que se persiga); (iv) la autoridad encargada de
recibir dicha solicitud (primera autoridad civil de la jurisdicción,
Gobernadores de Estados, Alcaldes de Municipios o de Distritos Metropolitanos y
el Jefe del Gobierno de Distrito) y (v) la obligación de las autoridades de
estampar en el ejemplar que entregan a los organizadores, la aceptación del
sitio o itinerario y hora.” (Subrayado nuestro)
Análisis
Llama
la atención que a pesar de ser un recurso de interpretación del Artículo 68 del
texto Constitucional, (dicho sea, está clarito y desarrollado en su respectiva Ley), la Sala
Constitucional “siempre muy cuidadosa de
no usurpar con su interpretación competencias de otras Salas (por ejemplo, el
recurso de interpretación de textos legales)”; según ella, solo efectuó “algunas precisiones”,
claro sin interpretar la ley, ya que eso es competencia exclusiva de la Sala Político Administrativa. En este sentido, en el párrafo podemos
observar que al “precisar” la norma
legal, la Sala efectúa “sutilmente” una importante
modificación al contenido del Artículo 43 de la ley. En lo
relativo a la palabra “participar” que evidentemente significa “informar”, “comunicar”,
un mero trámite que solo debía respetar
sencillas formalidades. El significado gramatical original, ahora
“precisado” es totalmente distinto, generando una importante modificación que
se efectúa en forma arbitraria.
Transformarlo en “solicitar autorización”,
deja en mano de la autoridad una competencia facultativa que no le otorgó
originalmente la ley, como lo ordena la Constitución. En el párrafo siguiente,
de una manera muy ingeniosa continuó precisando, “sin interpretar”
2.-“En este orden de ideas, también se advierte el
derecho a recurrir de los solicitantes ante cualquier decisión tomada por la
primera autoridad civil de la respectiva jurisdicción cuando la misma sea
catalogada como injustificada, bien porque niegue el permiso o porque
introduzca algún cambio en cuanto a la indicación del lugar o itinerario
escogido, día, hora y objeto general que se persiga, teniendo la posibilidad de
apelar por ante el Gobernador del Estado, Alcalde de Municipio o Distrito
Metropolitano, así como ante el Jefe de Gobierno de Distrito, quien estará
obligado a decidir durante las cuarenta y ocho horas siguientes. De esta
decisión el o los solicitantes podrán interponer recurso de nulidad ante la
Sala Político Administrativa de este alto Tribunal de acuerdo a lo establecido
en el artículo 26 cardinal 13 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quien decidirá con preferencia.” (Subrayado nuestro)
Análisis del párrafo 2
Para
explicar el párrafo precedente motivado por la honorable Sala Constitucional,
me permitiré en un ejercicio académico, ubicarme en la Sala Político
Administrativa e interpretar a mi humilde criterio los artículos legales
citados, por supuesto efectuando dicha interpretación en forma extensiva y progresiva tal como lo ordena la propia Carta Magna para
los Derechos Humanos:
1.-El
Artículo 41 en plena concordancia con el
Art. 68 Constitucional, establece en forma abierta, el derecho para todos
los habitantes de la República de reunirse y de manifestar. Sin embargo, a
pesar que la Constitución faculta al legislador
solo a “establecer requisitos”,
este artículo le otorga “al Legislador”
(no al Magistrado) una “discutible facultad” para establecer limitaciones
que no autoriza la Constitución. Aquí es conveniente aclarar que “limitación” no es sinónimo de “requisitos” como lo intenta hacer ver el autor de la sentencia. Los requisitos
son formalidades que regulan el efectivo ejercicio del derecho. Al respecto, a
pesar de no existir limitación constitucional en el Artículo 68, una de las
normas internacionales más relevantes en este punto es la del Artículo 30 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, la cual establece un requisito
básico que deben tener las limitaciones a los derechos:
"Artículo 30. Alcance de las Restricciones. Las
restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio
de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas
sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el
propósito para el cual han sido establecidas".
2.-
En función a lo anterior, el legislador en su Artículo 43, respetando el mandato constitucional, estableció un
simple “requisito” para regular el
derecho.” Los organizadores de reuniones
públicas o manifestaciones, deberán
participarlo con veinticuatro horas de anticipación cuando menos, por
escritos duplicado, en horas hábiles, a la primera autoridad civil de la
jurisdicción con indicación del lugar o itinerario escogido, día, hora y objeto
general que se persiga”. Esta regulación le permitirá a la autoridad coordinar las
actividades administrativas que se generarían a partir del ejercicio ciudadano
de dicho derecho. Es tan simple el
requisito, que la norma en su último párrafo, sin lapsos de tiempo ni
espera para consultas o estudios, ordena a las autoridades en el mismo acto del recibo de la
participación (No solicitud de autorización), “estampar en el ejemplar que entregan a los organizadores, la aceptación
del sitio o itinerario y hora.”
3.-En
caso de celebraciones simultaneas, el Artículo
44 prevé una excepción a la regla establecida en el Artículo 43, ya
interpretado. Se constituye en la única
posibilidad que le otorga la ley a la autoridad para intervenir en modificar lo planificado por los
ciudadanos en lo relativo a hora y lugar,
y ello solo podrá ser posible “Cuando hubieren razones fundadas para temer
que la celebración simultánea de reuniones públicas o manifestaciones en la
misma localidad pueda provocar trastornos del orden público”. La norma se
redactó con tanto respeto al derecho, que tales
modificaciones, de ser necesarias
por el cumplimiento inevitable
del supuesto previsto como única excepción, solo podrán efectuarse” de acuerdo con los organizadores”,
otorgando preferencia de selección de
hora y lugar a quien solicitó primero.
4.-
El Artículo 46 si prevé una limitación legal. Consiste en que
existirán sitios previamente establecidos donde “no podrán realizarse reuniones públicas o manifestaciones”. La
norma ordena que la determinación de dichos sitios deberá efectuarse “oyendo previamente la opinión de los partidos” y que los mismos
deberán ser fijados periódicamente” mediante resoluciones publicadas en las
respectivas Gacetas”. Sin embargo, esta limitación no es absoluta, tiene una excepción que en
este supuesto si es facultativo de la autoridad su otorgamiento. En el caso que
se insista en manifestar en uno de los
sitios prohibidos, la norma le permite solo
a las asociaciones políticas, no a los
ciudadanos comunes, solicitar a la
autoridad permiso para ello: “A
solicitud de las asociaciones políticas, la autoridad civil podrá autorizar
reuniones públicas o manifestaciones en aquellos sitios prohibidos, cuando no
afecten el orden público, el libre tránsito u otros derechos ciudadanos”.
Ahora
bien, según este artículo, el único permiso
o solicitud de autorización que puede negar la autoridad es el que aquí
se establece para las asociaciones
políticas, por tal razón el párrafo analizado de la sentencia en cuestión, que pretende interpretar el
Artículo 50 de la Ley, solo trata de manipular la modificación que
hizo a los artículos precedentes donde transforma un requisito en una
limitación o restricción.
¿Qué conclusiones podemos apreciar?
Por supuesto,
el análisis anterior fue un humilde ejercicio de interpretación de varios artículos de una ley solo con fines académicos ya que como todos sabemos esa facultad es competencia exclusiva de la Sala Política
Administrativa y no de la Constitucional. Conviene recordar que toda interpretación
legal, (no Constitucional) deberá ajustarse a lo previsto en el Artículo 4 del Código Civil
Venezolano:
“Artículo 4.- A la ley debe atribuírsele el sentido que
aparece evidente del significado propio de las palabras según la conexión de
ellas entre sí y la intención del legislador,..”
Siendo
evidente el significado de la palabra participar,
diferente al significado de solicitar
autorización, y sabiendo que limitación
no es igual que requisito, La
Sala Constitucional determinó lo
siguiente:
“De acuerdo a las previsiones de la Ley de Partidos
Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones, la primera autoridad civil de
la jurisdicción -donde se desee realizar la concentración, manifestación o
reunión pública- no se encuentra limitada a los términos en que se efectúe
la solicitud, pudiendo no solo negar la autorización, sino también modificarla
en caso de acordarla o autorizarla en cuanto a la indicación del lugar y el
itinerario escogido (el día y hora). Dicho pronunciamiento, deberá ser
emitido mediante acto administrativo expreso, en el cual se haga alusión a las
razones o fundamentos de su decisión, aspectos estos que deberán ser tomados en
consideración por el o los solicitantes al momento de recurrir de la decisión
in commento.” (Subrayado nuestro)
En
esta sentencia también podemos apreciar que surge una nueva dimensión de
la palabra “prohibición” utilizada en el
Artículo 68 Constitucional: “Se prohíbe
el uso de las armas de fuego y sustancias tóxicas en el control de
manifestaciones pacíficas”. Al parecer, su interpretación no es tan estricta y
según la Sala puede ser sinónimo de”
evitar” como nuevo significado, tal como se desprende de esta otra
precisión de sus consideraciones:
“En este mismo orden de ideas, se aprecia que en la segunda
parte del artículo 68 de la Constitución, también se prevé un acatamiento
irrestricto a la ley por parte de los cuerpos policiales y de seguridad
encargados del control del orden público, quienes en su actuación no solo
estarán en la obligación garantizar el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a
manifestar pacíficamente, sino también a impedir que éstos, en el curso de la
protesta, incurran en excesos que se puedan traducir en lesiones o amenazas de
violación de derechos fundamentales del resto de la ciudadanía, como sería el
caso del derecho al libre tránsito o al
trabajo; sino también a los que estando en ellas no se excedan en dichas
concentraciones, velando siempre y en todo momento para que en el control de
ese tipo de situaciones exista un respeto absoluto de los derechos humanos, evitando
el uso de armas de fuego y sustancias tóxicas” (Subrayado nuestro)
Finalizada
la lectura de la sentencia analizada y según la honorable Sala- “resuelta
la interpretación del artículo 68 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela y de los artículos 41, 43,
44, 46 y 50 de la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y
Manifestaciones,” solo me queda
afirmar que estando la Sala Política Administrativa como único órgano facultado
para interpretar la Ley, según lo ordena el Artículo 26, numeral 21 de la Ley Orgánica del TSJ, está supuesta
interpretación de un artículo 68 ya desarrollado en ley, fue la excusa para modificar
arbitrariamente el contenido de la mencionada Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones.
En tal sentido, al igual que en un ensayo anterior aquí publicado, me
permito recordar que recurso de
interpretación no deroga Ley y que “una
sentencia solo hace las veces de ley entre las partes”. En caso de las sentencias interpretativas del
texto constitucional, así sean magistralmente dirimidas, solo son válidas y
vinculantes dentro del Poder Judicial, no lo digo yo, lo ordena expresamente la Carta Magna:
Artículo 335. El Tribunal Supremo de Justicia garantizará
la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales; será
el máximo y último intérprete de la Constitución y velará por su uniforme
interpretación y aplicación. Las interpretaciones que establezca la Sala
Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y principios
constitucionales son vinculantes para las otras Salas del Tribunal Supremo de
Justicia y demás tribunales de la República. (Subrayado nuestro)
Pareciera
que el legislador negativo, es decir la Sala Constitucional, por obra y gracia
del partido de gobierno se convirtió en legislador positivo. ¿SERA QUE EL PODER LEGISLATIVO FUE CLAUSURADO Y NADIE NOS HA
INFORMADO?